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大学“去行政化”探研

发布时间:2016-02-18 11:33:41

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　　在深化高校综合改革，推进大学治理体系和治理能力现代化的形势下，“去行政化”是一个绕不过去、必须解决的瓶颈问题。目前，一些研究者运用新公共管理理论等工具，对大学“去行政化”问题进行了研讨，提出了一些解决之道。纯粹从理论自身的逻辑看，这些研究比较好地运用了理论的主张，但对于任何一种理论的运用，都必须考虑其所适用的条件。解决中国大学的“行政化”问题，需要有先进理论的指导，但必须建立在把握自身特色的基础之上，如此方能“扎根中国大地”实现“去行政化”。大学“去行政化”的实现，既涉及到大学外部关系的调整，也关系到大学内部的治理。　

　　“去行政化”不是“去管理”

　　大学“行政化”主要是指行政权力和行政管理模式的滥用，即把大学作为行政机关来管理，而忽视了大学作为学术机构的特殊性，其实质是行政权力对学术事务的过度干涉，是行政权力与学术权力分界不清。从大学内部管理来看，“行政化”主要表现为：行政权力与学术权力分工不明，行政权力不仅决定着非学术事务的走向，而且通过资源分配、干部任命等方式在学术事务中占主导，乃至弱化、替代学术权力。对行政权力缺乏有效的监督制衡机制，教代会、校务委员会、学代会等师生权力组织没有发挥实质作用，导致行政权力膨胀。　

　　我们反对大学“行政化”，但要特别注意，“去行政化”不等于“去管理”。行政管理只是高校管理的一个组成部分，行政管理不能“越位”，不能取代学术管理、战略管理、人事管理、学生管理等，但如果把“去行政化”搞成弱化甚至取消管理，那就从一个误区走向另外一个更大的误区。科学、民主、高效的管理是一切组织正常发挥作用的前提条件。在一个组织中，没有管理就无法彼此协作地进行工作，甚至会影响这个组织的生存。组织系统越庞大，管理问题也就越复杂，对管理水平要求也就越高。　

　　大学最核心的竞争力在管理。大学作为一个集体组织，其有效运转需要积极协调党委和行政的关系、学校和院系的关系、教学与科研的关系、教师与学生的关系、中心工作与后勤保障等各方面的关系。只有加以有效管理，协调各方面的活动，使构成大学的各要素有机结合在一起，才能保证大学沿着正确的办学方向前进。从这个角度理解，“去行政化” 不仅不是要弱化或取消大学的管理，而是要通过加强改善大学的管理，实现以下转变：将学术事务的主导由行政权力转变为学术权力，将行政权力的“独大”转变为大学内部不同类型权力之间的合理结构（以实现权力之间的有效制衡），将教师和学生的管理客体地位转变为学校治理的主体地位。从这些目标出发，研究者从新公共管理理论的视角出发，提出了许多建设性的举措。从理论的缘起来看，新公共管理正是为了解决科层制的弊端应运而生的，重在纠正政府过度干预的现象，注重分权与放权，实行部分权力的横向转换，构建多元主体共同参与、互动的治理模式。就其理论的内涵而言，对于改进高校管理工作具有重要的借鉴意义。具体研究对象的特点是理论工具运用的约束条件，在运用理论工具之前，首先必须厘清大学治理的“中国特色”，才能在特定的环境下拓展“去行政化”的解决之道，分析方法、举措的可行性。　

　　大学治理的三个“中国特色”

　　中国的大学治理有其特殊条件，影响大学治理的特殊因素具有多样性。就“去行政化”问题而言，以下三个“中国特色”具有重要影响。　

　　1.政治特色：中国共产党的领导　

　　中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是中国大学建设发展的领导核心。这是中国大学治理中最重要、最基础的特色。党对中国大学治理的影响，突出体现在以下方面：一是从治理的制度因素看，中国大学实行党委领导下的校长负责制，这是中国特色社会主义高等教育的基本制度，也是中国社会主义大学管理体制的基本特征。党委对大学而言，不仅是思想政治上的领导，而且是改革发展、稳定全局的领导。党委负有对事关学校发展的战略性、全局性、根本性问题作出决策的重大职责。二是从治理的组织因素看，党的基层组织（基层党委、党支部）在学校内部的各个层级（院、系）、不同类型的组织（教研室、实验室、社团等）中都基本实现或逐步覆盖，以保证党的领导能够扎根在学校建设的第一线，使党的方针政策能够渗透到学校发展的各个“细胞”。三是从治理的主体因素看，在中国大学中，“党管干部”是一项重要原则，这就使学校建设发展的各层级、各类型骨干都被纳入党的管理中，党组织已经成为中国大学治理体系中不可替代的结构性力量。脱离了党的领导这一最大的特色来研究中国大学的治理，必然会囿于理论而脱离实际。　

　　2.历史特色：管理模式的计划体制残留　

　　新中国成立后，以前苏联大学为模板，我国形成了行政主导下的大学组织管理体系，大学按照严格的科层组织系统建构与运行，行政权力在大学中占据主导地位。虽然随着市场经济的发展，在计划经济体制下形成的高校纯行政管理观念逐渐淡化，但大学的管理体制依然带有浓厚的“科层化”特征，“从学校内部组织的纵向关系上来看，……形成了金字塔式的行政控制关系；从横向关系……由于这些部门掌握着分配办学资源的绝大部分权力，……从而导致行政权力的泛化现象。”[1]长期的历史路径，导致目前大学的管理体制机制依然具有较为浓厚的计划体制色彩。这种行政权力主导的管理模式，使权力成为获取机会的重要途径，从而导致大学师生的日常社会行动或多或少、或隐或现地具有敬畏权力、靠近行政权力的心理倾向。“去行政化”固然需要解决管理制度的“行政化”，但决定人们行为的不仅仅有制度的因素，如何消除心理上的“行政化”倾向，也是关系到“去行政化”能否成功的关键问题。观念的更新绝非一朝一夕之功，这就决定了“去行政化”不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。　

　　3.组织特色：师生权力组织的非自发性　

　　目前，关于“去行政化”的研究都将建设师生权力组织（学术委员会、教代会、学代会等）作为解决之道。从权力制衡以实现利益协调的角度看，通过组织建设为师生建立权力平台和载体，的确是当务之急。但是，考察西方大学的发展历程，师生权力组织具有内生性、自发性。例如：在有着“西方大学之母”之称的巴黎大学，教师们借鉴中世纪城市手工艺人的行会制度，建立了“教师行会”，以协商的方式处理大学内部，诸如课程设置、招生、选举校长和聘任教师等事务。在中世纪大学中，学生在学校治理中的主体地位也已经萌生，如在博洛尼亚大学，学生自己制定制度来管理学生生活，调节内部关系，学生有投票权来选举院长、雇用教师，并对涉及大学的重要事务进行表决，“大学像城市公社一样，是以共同誓约的道德关系与法律关系为基础的学生公社”。[2]到了19世纪，德国的洪堡以新人文主义思想为基础，构建了“大学是由参与真理追求的师生组成的学者共同体”的理念，在这一理念的倡导下，逐步实现学术自由、大学自治、教学科研相结合的大学发展模式，并组建教授会，大学的各项事务均由教授会决定。而目前中国大学的师生权力组织则是在行政权力机构的扶持下得以建立、发展，并不是从师生中内生形成的，由于组织的运行规章在行政机构的主导下制定，组织人员的构成中也有不少行政人员，因此中国大学的师生权力组织必然会受到行政权力的影响（至少在建立、运行初期乃至一段时期内这种影响都将存在）。　

　　大学“去行政化”的路径　

　　1.围绕群众路线加强党的建设，增强党组织在大学治理中的“基础性权力”

　　就大学内部治理而言，大学“行政化”问题本质上是大学内部的权力结构和权力属性问题。关于权力的属性，迈克尔?曼（Michael Mann）曾经提出“基础性权力”（Infrastructural Power）的概念，即国家通过与社会建立稳定的沟通渠道，得以渗透社会的能力及在统治范围内落实政治决策的能力。[3]因此，党组织要使自身的方针政策在大学治理中落地，就要致力于建设“基础性权力”。就“基础性权力”的内涵来看，应同时包含两个维度，即权力的渗透性和正当性。[4]就渗透性而言，党组织通过一级一级对各类型群体的组织覆盖，已经构建了较为稳固的渗透条件，但这并不能够充分保证办学方针政策在基层的顺利贯彻。因此，强化权力的正当性，是党组织构建“基础性权力”，避免采用强制力来推行方针政策的关键着力点，也是避免使党组织陷入“行政化”的重要突破口。要增强权力的正当性，关键就是要紧密围绕群众路线来加强党的建设。正如毛泽东同志指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。”[5]要积极构建服务型党组织，适应学科建设和教学科研活动的特点，按照便于党员参加活动、党组织发挥作用的原则调整优化基层党组织设置，健全基层党组织体系，不断扩大基层党组织覆盖面，把服务师生的理念贯穿到党组织建设的全过程。要把那些政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部及时发现出来、合理使用起来，为推进“去行政化”的自我革新，建设一支高素质、能够担当重任、经得起风浪考验的干部队伍，形成坚定走中国特色社会主义办学道路，善于研究新情况、解决新问题的各级领导层。　

　　2.改革科层制管理结构，推进管理中心下沉和师生共同参与学校治理　

　　在计划体制的管理模式中，权力高度集中并控制着关键资源，从而导致行政权力的泛化和过度使用。因此，为了推进“去行政化”，首先应理顺校级和院系之间的关系，校级部门应定位在制定政策、把握方向等宏观管理层面，二级院系的主要职能应定位在执行政策等微观操作层面。在理顺关系的基础上，还要构建合理的权力分配体系，避免权力集中在校级层面，要保证基层拥有相应的权力来履行职责，使管理的重心真正下移，从而加强基层适应能力，激发基层自主寻求发展的动力。减少师生信息沟通的组织层级，加快信息的沟通与共享，使师生的需求和问题可以经过更少的手续和“关卡”得到更为迅速的解决，保证为师生服务的及时性、准确性和有效性。要实行人本管理，逐步去除师生心理中的“行政化”倾向。坚持“办学以人才为本，以教师为主体”“教育以育人为本，以学生为主体”，把师生作为大学治理的重要力量和学校最主要的人才资源，集中师生智慧研究制定学校发展目标，鼓励师生根据目标对工作进行认真思考，自觉参与到学校事务的治理中。　

　　3.改革运行规则和人员构成，进一步强化师生权力组织的自治性

　　“去行政化”不仅需要建立师生权力组织，而且需要不依附于行政机构的师生权力组织。由于历史因素的影响，由行政机构扶持师生权力组织的组建并使之运转起来，在特定的历史阶段是必要的，但这种扶持所带来的依附性也是必须解决的关键问题。随着师生权力组织的运行实践不断深化，对其运行规则和人员构成的改革势必要在“去行政化”的进程中提上日程。例如：北京大学通过新制定的《北京大学学术委员会章程》进一步规范和加强学术委员会建设，完善学校内部治理结构，切实保障学术委员会有效发挥作用。一是确立学术委员会为学校最高“学术机构”，负责学术立法、学术评定和学术审议工作，保障学术权力依法按照学术规律相对独立行使。二是贯彻落实“师生治学”精神，首次明确学生委员进入学术委员会中；教授委员、学生委员以及非职务委员占绝大多数；学术委员会委员产生不再实行传统的行政主导的推荐制，教授委员和学生委员均实行选举制。三是建立健全专门委员会制度，设立专门工作委员会，将现有各学术相关委员会，如学科规划委员会、学术道德委员会等纳入学术委员会统筹管理，规范学术公共行动，健全以学术委员会为核心的学术管理体系和组织架构。这一改革所体现出的重要理念，就是强化师生权力组织的自治性。唯有如此，才能通过权力之间的有效制衡，确定各自的“权力边界”，使不同权力都在其最有效的覆盖范围内行动，并且不损害其他权力作用的发挥，从而实现大学的“去行政化”。