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学区制推动区域教育优质均衡发展的理论与机制

发布时间:2016-03-27 02:12:55

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【摘要】学区制改革不仅是划片对口入学，更是以学区自主办学为核心的教育管理制度变革，是对教育治理体系现代化的重要探索，其核心内容是落实学区一体化管理，扩大优质教育资源覆盖面，推动区域教育优质均衡且有特色发展。实现学区组织结构变革和生源结构回归常态是学区制改革的重要制度保障。有效实施学区制，不仅需要完善学区构建、领导职权和运行制度等配套管理机制，更需要建立学区内师资流动、课程共建、硬件设施等资源共享机制，真正实现质量均衡。

　　【关键词】学区制区域教育优质均衡发展资源共享机制

　　标题注释：本文系全国教育科学“十二五”规划2014年度教育部青年课题“学区制促进区域教育优质均衡发展的理论与实践研究”(课题编号：EGA140349)的阶段性研究成果。

　　中图分类号：G642.3 文献标识码：A 文章编号：1004～633X(2015)28～0028～04

　　一、学区制管理模式的理论阐释

　　(一)学区制的内涵界定

　　了解学区制的内涵，首先需要认识“学区”。我国传统意义上的学区就是单一办学实体的招生划片范围。1986年《义务教育法》规定“按片划分，就近入学”，各级教育行政部门为落实免试就近入学的规定，根据每一所学校的基础配置、地理位置和学生分布情况，以学生户籍所在地为依据，对城市居民区的进行划分，即对每条街道及每栋楼房的孩子能进哪所学校都有明确的划分。在美国，学区则是由某个区域的各级各类教育机构组成，它是一级教育行政组织，其范围和职责相当于我国的区、县级教育行政部门。美国实行地方分权制，由联邦、州、学区三级管理体制组成，学区负责具体管理各级教育机构，具有较大的自主权，能协调区域内的教育资源配置，确保教育均衡发展。

　　与美国的学区制管理模式相类似，文中所指的学区是依据区域空间结构理论而提出的，以本级行政区内的全部义务教育学校为对象，统筹考虑各义务教育学校在空间上的地理分布和学校之间资源组合的结构特征，以优质教育资源结构分布均衡化为主导，把不同发展水平、不同结构特征、地理位置相近的几所学校组建为一个学区。学区是由强弱学校搭配或资源差异搭配而组成的发展共同体，构成了一个松散型网络组织。学区制则是一种教育管理制度，是对学区内学校的组织管理模式和运行机制的制度安排，是扩大优质教育资源覆盖面的一种新途径。学区制的政策目标是实现学区内优质教育资源的均衡配置、辐射带动，其功能定位是谋划学区战略决策、打造学区文化特色、多渠道共享优质资源、完善教师流动机制、提供学区公共服务等。

　　(二)学区制管理模式的逻辑起点

　　根据新制度经济学中的制度变迁理论，实行学区制改革是学校系统与外部社会系统之间相适应的自主型教育公正制度变迁，改革的目标是提高学区在实现教育系统外部效应上的作用和话语权|1]，赋予学区更多的自主管理权力，如学区组织机构设置权、发展规划权、课程开发与领导权、教师任用权、招生分配权和教学组织权等，使学区成为教育工作制度变迁的内生力量，科学配置学区内的优质教育资源，促进学区教育的优质均衡发展。学区制改革目标的实现机制是基于区域空间结构理论中的“核心—边缘理论”而提出的。核心—边缘理论主要用于解释区域或城乡之间非均衡发展过程的理论模式，它试图解释区域如何由互不关联、孤立发展变成彼此联系、发展不平衡，最后变为相互关联、平衡发展的区域协调系统[2]。学区制改革的起点是将区域内几所互不联系、孤立发展的义务教育学校组合成一个学区，改革的政策目标是将学区内彼此联系但发展不均衡的几所学校变为相互关联、均衡发展的学校发展联合体。

　　推进学区制改革，需要系统构建两个核心运行机制：一是保障学区有效运行的教育管理机制，实行学区一体化管理；二是区域内教育资源的共建共享机制，扩大优质教育资源覆盖面。学区制改革的首要任务是推进区域教育管理体制的改革，不只是组织结构的变革，还有对传统教育行政体系、领导权力职责等的重新配置。根据组织行为学的组织变革理论，学区制是对现有区域教育管理中条块分工、系统割裂式组织管理结构的变革。教育行政组织变革的目标是保障学区自治的权力分享型组织变革，现有的利益相关者会构成组织变革的阻力，这就需要采取权变原则，实施分段发展式的组织结构变革[3]。帕累托最优原则是基于社会福利最大化的角度界定公平，从效率维度衡量资源配置的公平性，对部分弱势群体实施恰当的分配或补偿措施，使所有人的境况都有所改善，逐步实现资源配置的帕累托最优。学区制改革的政策目标是实现区域内教育资源配置的帕累托最优状态，通过对资源管理的科学决策，优化配置学区内的优秀师资、课程教学、设施场地、知识等，实现学区教育的最大效益和共同发展。

　　二、学区制推动区域教育优质均衡发展的作用机制

　　学区制改革并非是简单的“划片对口入学”，区域空间意义上的学区制并不能有效实现学区内的教育资源均衡。真正的学区制是一种基于学区自主办学的组织管理制度变革，是建立在现代学校制度基础上的现代化教育治理体系，是追求区域内学校间优质、特色、均衡发展的制度设计和安排。推进学区制改革，落实学区一体化管理，迫切需要明确学区制在推动区域教育优质均衡中的作用机制。

　　(一)优质资源共建共享

　　择校问题的根源是优质教育资源总量不足、分配不均，治本之策是在资源配置均衡的基础上缩小学校间的师资水平和教育质量差距，实现教育质量均衡。学区制改革是通过名校优质资源辐射、名校带动弱校、校际资源互补、信息技术平台建设等，实现学区内优质教育资源共建共享，扎实推动学校间资源均衡、共同发展。2014年，教育部《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》提出，要推动学区内学校之间校长和教师的均衡配置，促进设施设备和运动场地等教育教学资源充分共享，全面提升学区内教学管理、教师培训、学生活动、课堂改革、质量考核等工作水平。概括来讲，学区内共建共享的优质教育资源包括三个方面，即师资队伍、课堂教学与课程建设、硬件设施，其中，师资队伍共享是核心，课堂教学与课程建设共享是关键，硬件设施是保障。学区制改革的重要目标是打破学校间的“壁垒”，变学校间的竞争关系为合作共生关系，实现从学校间抢生源、抢师资到师资共享、生源常态均衡的多校协同发展。学区是由地理位置相近、办学水平差异均衡的学校构成，不同学校有各自的资源优势，学校间的资源整合有巨大的空间和潜力，努力实现由“校内单一教育资源”到“区内全部教育资源”的共建共享。

　　(二)学区管理组织变革

学区制改革是对传统教育行政治理体系的变革，是对现有教育组织结构的调整和优化，其核心目标是赋予学区自主配置教育资源、自主办学的权利和制度保障。我国现行的教育行政组织结构符合泰勒的古典组织特征。泰勒古典组织理论的核心是等级管理模式，组织的职能部门之间是一种垂直的权力联系，不同类型、不同层级的学校之间缺乏必要的联系。学区制改革后的组织结构从形式上属于“区县—学区—学校”的三级管理模式，但其本质并非简单是在区县与学校之间建立一层新的教育行政组织机构，而是一种深层次的组织管理模式变革。在学区制背景下，学区管理机构(学区董事会或学区委员会)的首要任务是对传统的科层组织结构进行变革，弱化权力等级结构，减少对学校办学的严密控制，把学校作为真正的自主办学实体。学区内的学校构成了一个相互协作的有机系统，学区组织本身也需要进行管理结构、条例和规章的构建，以阐明和强化自身结构，结构合理的组织会极大改进组织的表现。根据库尔特·勒温的“力—场分析”理论，组织不断发展需要经过“解冻—变化—冻结”三阶段生命周期[4]，学区制改革要实现对传统教育行政组织的变革，首先要打破力—场平衡，即解冻，其次是推进组织变革，最后是在一个新的组织结构中冻结，完成组织变革。

(三)生源结构回归常态

我国《义务教育法》明确规定少年儿童就近入学，其政策目标是保障每一个儿童平等受教育的权利，促进教育公平。从另一个角度看，严格实施就近入学制度有利于打破优秀生源垄断，实现学校间的生源均衡，破解“生源好—教学质量高—名师多—更多的优秀生源—学校差距扩大”的恶性循环。从利益相关者理论角度看，择校是学生及其家长对自身利益最大化的理性选择，是基于对不同学校间师资、办学特色、上学距离、就读成本以及升学可能性等多个因素的综合判断。由于缺乏有效的利益协调机制，学校也会从自身利益出发抢夺生源，从而造成不同利益群体间的非均衡性资源配置。推进学区制改革是落实就近入学政策的手段，通过在学区内构建一种纵向的多层次教育体系，与九年一贯制配套保障义务教育的对口招生，划片就近入学。学区制改革的重要内容之一是推进各学校的生源结构回归常态，以保障学校间生源质量的均衡为根本出发点，配套推进优质师资、课堂教学、硬件设施及管理等资源的共享，如此才有可能真正实现区域内教育的质量均衡，解决择校问题。

(四)学校之间特色均衡

教育均衡发展的基础是资源配置均衡，其最终目标是实现教育发展的优质均衡，但优质均衡并非是学校间差异消除、教学质量统一的绝对均衡，优质均衡的实质是尊重学校间异质性、多样化发展的需求，保障质量基本均衡基础上的特色均衡。为推动教育均衡发展，现在有学区化管理、联盟办学、集团化、名校办分校等多种工作模式，但是对于家长和学生来说，他们只关心学校的师资和办学质量，单一选择标准背景下的教育均衡永远无法实现，而实现学校的特色均衡，引导学生结合个人兴趣和特长选择适合的学校将是必由之路。西方发达国家的教育并非没有差距，但是其差距背后是学校的自主、特色发展，能有效满足学生发展的个性需求。学区制改革中建立的学区是一种松散结合的系统组织，学区组织内的学校通过相互关联、相互协作实现共同发展，但学校间要保持各自的特色和个性，探索适合本校实际的学校个性化发展路径。在推动区域内优质教育资源共建共享的过程中，学区制改革既注重自上而下的改革推动，也鼓励开展自下而上的改革探索，尊重学校间的差异，给学校充分的自主办学空间，并建立学校、教师和学生发展的多元化评价指标体系，为学校自主特色办学创造良好的制度环境。

三、学区制推动区域教育优质均衡发展的实践模式

学区制改革是一项系统工程，需重点从两个维度加强机制建设，一是区域内优质资源共享维度，二是学区组织和管理机制维度。

(一)学区的组建

学区组织机构的建立需要采用矩阵式组织形式，加强各学校之间的横向沟通和协调合作，实现学校间优质资源共享。学区组建的标准有：一是地理位置相近，方便师资交流和硬件设施共享；二是强弱学校搭配，以名校为中心，带动周边薄弱学校共同发展；三是软硬件资源优势互补，因地制宜考虑学校生源、软硬件设施等差异，实现学校间资源的互补共享；四是合理控制规模，学校组成数量要适中，以4～10所学校为宜，避免过大学区。学区组建通常可采取两种模式：一是同级教育机构间的联盟式构建模式。这是当前我国学区化管理实践中的主要模式，即小学与小学、初中与初中的组团发展。比如，广州越秀区将辖区学校划分为6个小学学区和4个初中学区，沈阳市把所属学校分成28个小学学区和21个初中学区[5]。同学段间学校联盟有利于实现深层次资源整合，提高资源共建共享效益。二是不同层次教育机构的中小学融合构建模式。该模式以九年一贯制改革为核心，打通学段间的通道，实现对口招生和划片入学，有利于破解择校难题。当然，该模式中的同级教育机构也需要协同发展、资源共建共享。

(二)学区管理模式

学区制改革成功的关键是建立完善的学区管理机制，实现学区一体化管理，保障学区及学校自主办学的主体地位，为学区内各项改革及政策落实提供制度保障。学区管理机制建设最核心的问题是避免将学区建成新的一级教育行政部门，学区制与现有教育行政机构的管理模式应有本质区别，在机构设置、领导任命、督学选拔、管理模式、学区与学校间职权关系等方面，要坚持学区改革的内在要求和特色。首先，成立学区管理委员会，负责学区发展规划制定、各项教育资源分配、学校管理服务等。学区委员会成员由多主体构成，包括教育行政部门、各学校负责人、师生及家长代表等，实施民主决策[6]。其中，地方教育行政部门要真正把学校管理的各项权限赋予学区，简政放权。其次，完善学区内部组织管理框架，明确学区委员会与各学校校长之间的职责权利关系。构建学区管理的制度体系，包括学区建设评价机制、干部教师轮岗交流机制、优质资源共享机制、学区督学责任制度、学生评价机制等。

(三)学校资源共享

学区由区域空间相近的教育机构组成，在硬件设施、课程资源、校际合作等资源共享方面有着独特的优势，学区内优质教育资源共建共享的实效性较高。学区内每所学校都有自己的发展特征和资源优势，如名校有师资、弱校有场地，学区委员会要认真研究学区内的教育资源分布状况，制定个性化、多样性的教育资源共建共享政策，实现区域内各项教育资源的利用效率最大化[7]。以北京市东城区为例，学区内的学校在体育场地、活动教室、教学场所等硬件资源上实行了充分共享，同时也实现了课程资源的共享，把校本课程变为学区课程，充分提高了课程资源的使用率。比如，171中学的体育场地和技能教室与周边中小学实现了资源共享，171中学开发的22门校本课程也成为学区内其他中学的课程。学区制改革促进教育质量均衡的关键途径是实现优质教育资源学区内共享，在共建共享中扩大资源覆盖面，带动学区内各所学校教育质量的提升。学区内优质教育资源的共享不仅要有形式，更要发挥实质的引领价值，要通过制度完善建立学区优质教育资源共享的长效机制。

(四)学区内师资流动

择校的首要目标是“择师”，实现师资均衡是解决择校问题的关键，学区制改革中的重点是要建立科学合理的教师流动机制，真正实现以师资均衡为核心的质量均衡。学区中教师流动轮岗的目的是实现优质师资共享、带动学区教师共同成长，这就需要有完善的制度体系作为保障。首先，要加强教师队伍的管理机制创新，加大对全区教师的统一管理，变学校人为学区人，统一教师的选聘、分配、工资待遇和职称评定等管理工作[8]。其次，要建立学校间教师定期交流轮岗制度，在尊重教师交流意愿的基础上科学调配，发挥教师流动的最大价值。完善学区内名师的辐射带动机制，通过名师工作室、名师成长指导团等交流平台，跨校指导教学、备课，共享教学智慧，促进质量均衡。校长间更要建立沟通与合作机制，交流学校办学经验和管理特色，联合开展各项活动。最后，还要完善促进教师专业发展的长效机制，加大对教师的培训力度，建立多样化的在职教师培训体系，促进薄弱学校师资的内生性专业发展，缩小学校间师资水平的差距。

参考文献：

[1]苏君阳.公正与教育[M].北京：北京师范大学出版社，2008.260.

[2]Friedman J.R.A General Theory of Polarized Development[A].In:N.M.Hansen (ed.)Growth Centers in Regional Economic Development[C].New York:The Free Press,1972.94～95.

[3][加拿大]迈克尔·富兰.变革的力量——深度变革[M].北京：教育科学出版社，2004.

[4]罗伯特·G.欧文斯.教育组织行为学[M].窦卫林，温建平译.北京：中国人民大学出版社，2007.204.

[5]胡友志.优质均衡视野下义务教育学区化管理探究[J].中国教育学刊，2012，(4)：11～14.

[6]蔡定基，周慧.学区管理内涵与实践——以广州市越秀区为例[J].中国教育学刊，2010，(8)：27～29.

[7]刘畅，司学娟.学区内校际优质均衡发展实践探索[J].中国教育学刊，2012，(7)：32～35.

　　作者简介：赵新亮(1987- )，男，山东临沂人，北京航空航天大学人文社会科学学院博士研究生，青岛市教育科学研究所助理研究员，主要从事教育政策研究；张彦通(1964- )，男，山西榆次人，国务院参事室参事业务司司长，教授，博士研究生导师，主要从事高等工程教育、高等教育政策研究。作者单位：赵新亮北京航空航天大学人文社会科学学院，北京邮编 100191；张彦通国务院参事室，北京邮编100006

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